Quyền tự do cư trú là một quyền cơ bản của con người đã được ghi nhận trong Luật Nhân quyền quốc tế và cũng là một quyền nhân thân cơ bản, quyền hiến định của công dân. Luật Cư trú năm 2020 là sự phát triển và bảo đảm thực hiện quyền tự do cư trú trong nước của công dân Việt Nam. Nhìn từ góc độ văn hóa, đó là sự gắn kết chặt chẽ quyền được thụ hưởng sự phát triển của công dân với sự phát triển văn hóa. Bài viết sử dụng phương pháp lịch sử và phương pháp so sánh thông qua năm bản Hiến pháp Việt Nam và các luật Cư trú, qua đó chỉ ra những sự kế thừa và điểm mới về quyền tự do cư trú của công dân Việt Nam được quy định trong Luật Cư trú năm 2020.

Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc đơn vị hành chính cấp xã hoặc đơn vị hành chính cấp huyện (nếu huyện đó không có đơn vị hành chính cấp xã) (1)^..Trong xã hội thực dân phong kiến, vấn đề cư trú của người dân Việt Nam bị kiểm soát chặt chẽ. Dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhân dân ta đã chiến đấu anh dũng giành được độc lập chủ quyền cho đất nước trong cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945. Kể từ đó, người dân từ địa vị nô lệ của chế độ thực dân, thần dân của chế độ nhà Nguyễn sang công dân chủ nhân của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và ngày nay trở thành quyền công dân. Ở Việt Nam, người dân có được quyền con người, quyền công dân là do chính nhân dân giành được, quyền đó gắn liền với độc lập dân tộc và chủ quyền quốc gia. Quyền tự do cư trú của công dân hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của quốc gia, dân tộc, ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên đã xác định đây là một quyền hiến định và được đảm bảo thực hiện bằng luật cư trú bởi một nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc Việt Nam.

 Quyền cư trú gắn liền với quyền có nơi ở hợp pháp. Nơi ở hợp pháp được sử dụng để sinh sống, thuộc quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng của công dân như nhà ở, tàu, thuyền… Trong Luật quốc tế, quyền tự do cư trú cũng là một quyền cơ bản của con người được quy định tại Điều 13, Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền 1948 (UDHR) “Ai cũng có quyền tự do đi lại và cư trú trong quản hạt quốc gia” và Điều 12 Công ước quốc tế về các quyền Dân sự và Chính trị năm 1966 (ICCPR) “Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia đều có quyền tự do đi lại và tự do lựa chọn nơi cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó”. Quyền này không phải chịu bất kỳ hạn chế nào, trừ những hạn chế do luật định và là cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức xã hội hoặc các quyền tự do của người khác.

1. Sự phát triển quyền tự do cư trú của công dân trong lịch sử lập hiến, lập pháp

Tự do cư trú là một trong các quyền cơ bản của công dân, ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên, năm 1946, Đảng, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Nhà nước ta đã rất quan tâm đến vấn đề bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân mặc dù hoàn cảnh đất nước còn chiến tranh kéo theo muôn vàn khó khăn và các bản Hiến pháp sau này đều kế thừa và phát triển. Tùy thuộc điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn lịch sử mà quyền này có nội hàm khác nhau, nhưng tiến trình ngày càng được mở rộng.

Hiến pháp năm 1946: Điều thứ 10 quy định Công dân Việt Nam có quyền tự do cư trú trong nước. Hiến pháp năm 1959: Điều 28 quy định: Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền tự do cư trú và đi lại; Hiến pháp năm 1980: Điều 71 quy định: Quyền tự do đi lại và cư trú của công dân được tôn trọng, theo quy định của pháp luật. Hiến pháp năm 1992, Điều 68 quy định: Công dân có quyền tự do cư trú ở trong nước theo quy định của pháp luật; Hiến pháp năm 2013, Điều 23 quy định: Công dân có quyền tự do cư trú ở trong nước. Việc thực hiện quyền này do pháp luật quy định.

Trong mỗi bản Hiến pháp, quyền tự do cư trú của công dân đều được kế thừa và phát triển gắn liền với sự phát triển của Hiến pháp cùng với quá trình đó là quá trình hình thành và phát triển văn hóa tự do cư trú tương ứng được tạo nên bởi khuôn khổ của Luật Cư trú năm 2006, đến Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) trong tiến trình lập pháp về bảo đảm thực hiện quyền tự do cư trú trong nước của công dân Việt Nam. Trong hơn 15 năm qua, Luật đã phát huy giá trị quan trọng trong việc thực hiện quyền tự do cư trú trong nước của công dân Việt Nam và công tác quản lý nhà nước về cư trú. Trước những biến động của đời sống xã hội, Luật Cư trú năm 2006 sửa đổi bổ sung năm 2013 đã có những bất cập, hạn chế nhất định, cần thiết phải được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản bằng đạo luật mới. Quan điểm chỉ đạo được các cơ quan chức năng xác định và bám sát trong việc xây dựng, ban hành Luật Cư trú năm 2020 là bảo đảm tốt hơn quyền tự do cư trú trong nước của công dân Việt Nam. Cụ thể là tại Tờ trình số 229/TTr-CP, 16-5-2020 của Chính phủ trình Quốc hội có nêu việc sửa đổi Luật Cư trú là để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về bảo đảm quyền con người, quyền công dân liên quan đến quản lý cư trú theo hướng quy định công khai, minh bạch, đơn giản hóa giấy tờ, giảm thời gian, chi phí; xóa bỏ các thủ tục hành chính còn rườm rà, dễ bị lợi dụng để gây phiền hà cho người dân; qua đó, bảo đảm tốt hơn nữa việc thực hiện quyền tự do cư trú của công dân; bảo đảm phù hợp với quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về quản lý cư trú và chủ trương đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ công dân liên quan đến quản lý dân cư. Tạo khuôn khổ pháp lý hữu hiệu để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho công dân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn còn quốc tịch Việt Nam trở về Việt Nam sinh sống, làm ăn; trình tự, thủ tục đăng ký đơn giản, thuận tiện, kịp thời, công khai, minh bạch, không gây phiền hà, tiêu cực; đồng thời, bảo đảm cho công tác đăng ký, quản lý cư trú có hiệu quả trong giai đoạn hiện nay và những năm tiếp theo. Vấn đề đổi mới hình thức quản lý cư trú trên cơ sở ứng dụng có hiệu quả thành tựu khoa học, công nghệ tiên tiến trong quản lý cư trú đã bảo đảm tính khoa học, công khai, minh bạch và thuận tiện cho đăng ký, quản lý cư trú, văn hóa, văn minh, dân chủ của Luật pháp Việt Nam.

2. Nội dung Luật Cư trú năm 2020 về quyền tự do cư trú trong nước của công dân Việt Nam

 Luật Cư trú năm 2020 mở rộng và bảo đảm tốt hơn quyền tự do cư trú của công dân Việt Nam so với Luật Cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) ở những nội dung cơ bản sau đây:

Phương thức quản lý cư trú

Luật Cư trú năm 2020, thay phương thức quản lý thường trú, tạm trú từ thủ công (bằng Sổ Hộ khẩu, Sổ Tạm trú giấy) sang phương thức quản lý hiện đại bằng công nghệ thông tin (bằng Cơ sở dữ liệu về cư trú, Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư).

Việc quản lý, khai thác thông tin về cư trú của công dân được thực hiện trên Cơ sở dữ liệu về cư trú, Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và các cơ sở dữ liệu khác kết nối với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Hiện nay, do Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư đã được xây dựng và vận hành nên việc quản lý cư trú của công dân được thực hiện trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Cơ sở dữ liệu này đã bắt đầu vận hành từ ngày 25-2-2021 trên mạng internet.

Luật Cư trú năm 2020 vẫn quản lý cư trú công dân theo hộ gia đình: hình thức cập nhật, khai thác thông tin về cư trú (Điều 8 Nghị định 37 năm 2021) thông qua Cơ quan quản lý nhà nước về cư trú: sử dụng mã định danh cá nhân để truy cập vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư; Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội: Kết nối, truy nhập vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, Cổng dịch vụ công quốc gia, Cổng dịch vụ công Bộ Công an, hệ thống thông tin một cửa điện tử cấp bộ, tỉnh; Công dân khai thác thông tin về cư trú của mình bằng việc sử dụng mã định danh cá nhân của mình (số Căn cước công dân hoặc số Chứng minh nhân dân 12 số) để truy nhập vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư qua Cổng dịch vụ công quốc gia, Cổng dịch vụ công Bộ Công an hoặc qua dịch vụ tin nhắn, qua yêu cầu cung cấp thông tin bằng văn bản; Tổ chức khác, cá nhân khai thác thông tin về cư trú của người khác: có văn bản đề nghị cơ quan quản lý Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư cung cấp.

Theo quy định của Luật Cư trú năm 2020, kể từ ngày 1-7-2021, Luật có hiệu lực thi hành nhưng có thời gian chuyển tiếp: Sổ hộ khẩu, Sổ tạm trú đã được cấp vẫn có giá trị sử dụng cho đến ngày 31-12-2022. Kể từ ngày 1-7-2021, khi công dân đăng ký thường trú, tạm trú thì không cấp Sổ hộ khẩu, Sổ tạm trú nữa mà cập nhật thông tin về cư trú của công dân vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và thông báo kết quả cho người đăng ký. Nếu công dân làm thủ tục đăng ký cư trú mà có thông tin thay đổi so với Sổ hộ khẩu, Sổ tạm trú thì cơ quan đăng ký cư trú thu hồi sổ đó, không cấp sổ mới. Việc quản lý cư trú của công dân này được thực hiện trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư.

Theo Điều 22 và Điều 28 của Luật, khi công dân làm thủ tục đăng ký thường trú, tạm trú, nếu đủ điều kiện để được đăng ký thì cơ quan đăng ký cư trú cập nhật thông tin về thường trú, tạm trú của công dân vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và thông báo kết quả cho người đăng ký; Trường hợp thông tin trong Sổ hộ khẩu, Sổ tạm trú khác với thông tin trong Cơ sở dữ liệu về cư trú thì sử dụng thông tin trong Cơ sở dữ liệu về cư trú.

Nội dung

Các quy định của Luật Cư trú năm 2020 xoay quanh 5 vấn đề:

Quy định nơi được đăng ký cư trú của công dân, từ Điều 11 đến Điều 19 của Luật quy định về nơi được đăng ký cư trú, tương ứng với các nhóm công dân. Theo đó, Luật Cư trú năm 2020: 7 nơi được đăng ký cư trú, tương ứng với 11 nhóm công dân. Luật Cư trú năm 2006: 3 nơi được đăng ký cư trú, tương ứng với 6 nhóm công dân.

Về thường trú, quy định tại Điều 20 của Luật trong có điểm mới là: Bỏ điều kiện riêng đối với thành phố trực thuộc Trung ương; quy định điều kiện chung đối với trường hợp chỗ ở hợp pháp là do thuê, mượn, ở nhờ (trừ những người thuộc khoản: bảo đảm điều kiện về diện tích nhà ở tối thiểu do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định, nhưng không thấp hơn 8m² sàn/ người. Bổ sung quy định điều kiện đăng ký thường trú đối với những địa điểm mới được bổ sung: tại cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng, cơ sở bảo trợ xã hội, địa điểm không được đăng ký thường trú mới (Điều 23); Xóa đăng ký thường trú (Điều 24) về thẩm quyền đăng ký thường trú: Công an cấp xã ở tất cả các địa bàn thay cho trước đây ở thành phố trực thuộc Trung ương là công an cấp huyện, ở tỉnh là công an cấp xã.

Về tạm trú, điều kiện đăng ký tạm trú được quy định tại Khoản 1 Điều 27; Về xóa đăng ký tạm trú (Điều 29), được thực hiện bằng cách cơ quan đã đăng ký tạm trú sẽ ghi rõ lý do, thời điểm xóa đăng ký tạm trú trong Cơ sở dữ liệu về cư trú, Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư. Điểm lưu ý: Luật quy định về thời hạn của tạm trú (2 năm), nhưng không quy định hết thời hạn mà không gia hạn thì xóa (Thông tư số 35 năm 2014 của Bộ trưởng Bộ Công an quy định trường hợp quá 30 ngày kể từ ngày hết hạn tạm trú mà người tạm trú không làm thủ tục gia hạn tạm trú thì sẽ bị xóa). Tuy nhiên, thực tế nếu hết hạn tạm trú mà không gia hạn thì trong Cơ sở dữ liệu phải được bổ sung thông tin là không còn đăng ký tạm trú tại địa điểm đã đăng ký nếu như không đăng ký tạm trú ở nơi khác.

Về lưu trú, Điều 30 Luật Cư trú năm 2020 cơ bản kế thừa quy định về thông báo lưu trú trong Luật Cư trú năm 2006, chỉ có điểm mới: Quy định cụ thể lưu trú là việc công dân ở lại một địa điểm không phải nơi thường trú, nơi tạm trú trong thời gian ít hơn 30 ngày.

Về khai báo tạm vắng, Điều 31. Điểm mới: bổ sung 5 trường hợp: người đang chấp hành án cải tạo không giam giữ; người được tha tù trước thời hạn có điều kiện đang trong thời gian thử thách; người đang chấp hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; người bị quản lý trong thời gian làm thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, đưa vào trường giáo dưỡng; người đi khỏi phạm vi đơn vị hành chính cấp xã nơi thường trú từ 12 tháng liên tục trở lên đối với người không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều 31 (bất kỳ người dân nào), trừ trường hợp đã đăng ký tạm trú tại nơi ở mới hoặc đã xuất cảnh ra nước ngoài.

Bỏ trường hợp, người đang bị quản chế (vì theo quy định hiện hành, không có biện pháp xử lý này).

Kết luận

Luật Cư trú năm 2020 đã quán triệt quy định của Điều 14 Hiến pháp năm 2013, đó là nhà nước công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm để công dân thực hiện quyền tự do cư trú của mình và quyền này chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.

 Xét về kỹ thuật lập pháp, Luật đã quy định cụ thể các điều kiện, hồ sơ, thủ tục đăng ký cư trú rõ ràng minh bạch, tinh giản các thủ tục hành chính, người dân có thể vận dụng trực tiếp các quy phạm pháp luật - Luật Cư trú, thuận tiện hơn, linh hoạt hơn, dễ tiếp cận, dễ sử dụng đỡ phiền hà cho công dân về những việc liên quan đến cư trú trong cuộc sống của người dân... phù hợp với nhu cầu xã hội; và xét ở góc độ phát triển, quyền bình đẳng về cư trú của công dân có sự thay đổi về chất (bỏ điều kiện riêng đối với tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương). Dưới góc nhìn văn hóa, Luật Cư trú năm 2020 đã đi vào cuộc sống, lôi cuốn sự quan tâm theo dõi, tích cực, chủ động của mọi người, mọi nhà và của toàn xã hội, tạo nên một tinh thần, một lối sống theo pháp luật, tuân thủ pháp luật, tin tưởng pháp luật, tin tưởng vào đường lối lãnh đạo của Đảng, vai trò quản lý xã hội bằng Pháp luật của Nhà nước. Đồng thời, góp phần đưa định hướng xây dựng và phát huy giá trị văn hóa, sức mạnh con người Việt Nam theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng đi vào cuộc sống: “Phát triển con người toàn diện và xây dựng nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc để văn hóa, con người Việt Nam thực sự trở thành sức mạnh nội sinh; động lực phát triển đất nước…”.

_______________

1. Quốc hội, Luật Cư trú năm 2020, Nxb Hồng Đức, 2021, tr.400.

Tài liệu tham khảo

1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, 2021.

2. Các bản Hiến pháp Việt Nam năm 1946; 1959; 1980; 1992; 1992 sửa đổi năm 2001; 2013.

3. Quốc hội, Luật Cư trú, Nxb Tư pháp, 2007, tr.38.

4. Quốc hội, Luật cư trú 2006 sửa đổi, bổ sung năm 2013, Nxb Khoa học xã hội, 2014, tr.36.

Ths LÊ THỊ MINH TRÂM

Nguồn: Tạp chí VHNT số 494, tháng 4-2022