Sự bùng nổ của khoa học công nghệ và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 đã khiến quảng cáo trên YouTube tại Việt Nam phát triển nhanh và phức tạp, trong khi quản lý nhà nước (QLNN), đối với hoạt động này chưa thực sự hiệu quả. Trước thực trạng đó, đòi hỏi phải có giải pháp quản lý phù hợp với thực tiễn, điều kiện kinh tế, văn hóa xã hội; đảm bảo thực thi các cam kết trong hội nhập quốc tế, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh...

1. Tổ chức lại cơ quan QLNN về quảng cáo trực thuộc Bộ VHTTDL

Hiện nay, theo Luật Quảng cáo năm 2012 (1) và Nghị định số 181/2013/NĐ-CP ngày 14-11-2013, quy định chi tiết thi hành một    số điều của Luật Quảng   cáo (2), Bộ VHTTDL chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QLNN về quảng cáo. So với thời điểm năm 2013 khi Luật Quảng cáo có hiệu lực, các hình thức và phương tiện quảng cáo đã có nhiều thay đổi. Công tác QLNN về quảng cáo trên YouTube gặp nhiều khó khăn khi nội dung quản lý phân tán, chia sẻ ra nhiều Bộ/ngành, thiếu sự phối hợp chặt chẽ. Theo Quyết định số 4838/QĐ-BVHTTDL ngày 07-12-2017, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Văn hóa cơ sở (3), đây là tổ chức có nhiệm vụ tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ VHTTDL thực hiện chức năng QLNN về quảng cáo, trong đó có quảng cáo trên YouTube. Tại Cục Văn hóa cơ sở, các nhiệm vụ liên quan đến hoạt động này được giao cho Phòng Quản lý hoạt động quảng cáo thực hiện. Như vậy, cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực QLNN về hoạt động quảng cáo của Bộ VHTTDL hiện chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao. Thực trạng này đòi hỏi phải thành lập một cơ quan tiêu chuẩn quảng cáo trực thuộc Bộ VHTTDL trên cơ sở kiện toàn lại chức năng, nhiệm vụ của Phòng Quản lý hoạt động quảng cáo trực thuộc Cục Văn hóa cơ sở, nhằm thống nhất đầu mối, có đủ nguồn lực và kinh nghiệm, nhất là quảng cáo trên YouTube liên quan tới nhiều lĩnh vực chuyên môn của ngành VHTTDL.

2. Điều chỉnh phân cấp QLNN về quảng cáo thống nhất từ Trung ương đến địa phương

Ở Trung ương, quản lý quảng cáo trên môi trường mạng trong đó có YouTube được phân cấp cho Bộ TTTT nhưng đang bộc lộ những hạn chế như phân tán, chồng chéo, trong khi việc thẩm định nội dung quảng cáo trên YouTube lại không có cơ quan nào chịu trách nhiệm. Đặc biệt, do đặc thù quảng cáo trên YouTube có tốc độ lan truyền nhanh, tác động lớn đến đời sống kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, sự phân quyền trong QLNN giữa các Bộ, ngành từ Trung ương đến địa phương làm cho quyền lực không tập trung, không đủ sức mạnh và sự thống nhất cao, phản ứng chậm trước các vi phạm phức tạp thường xuyên diễn ra trong quảng cáo trên YouTube. Bên cạnh đó, Bộ TTTT chỉ có lợi thế về quản lý công nghệ truyền phát và kiểm soát nội dung số, trong khi quảng cáo trên YouTube liên quan tới nhiều chuyên ngành cụ thể thuộc nội dung QLNN của Bộ VHTTDL, như: quay phim, chụp ảnh, âm nhạc, kịch, điện ảnh, mỹ thuật, nghệ thuật biểu diễn, triển lãm... Vì vậy, cơ chế phối hợp trong quản lý quảng cáo trên YouTube như hiện nay không phát huy thế chủ động, kỹ năng chuyên môn và kinh nghiệm quản lý của Bộ VHTTDL. Việc thống nhất nội dung QLNN về quảng cáo trên YouTube của Bộ VHTTDL sẽ phù hợp với dự thảo tờ trình của Bộ Nội vụ về việc ban hành Nghị định do Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (4). Theo đó, tại một số tỉnh có địa bàn nhỏ, dân số ít, yêu cầu QLNN về quảng cáo, báo chí, xuất bản, in và phát hành, bưu chính, viễn thông không lớn, không cần thiết duy trì một sở tham mưu chuyên trách về các lĩnh vực trên thì Sở TTTT sẽ hợp nhất với Sở VHTTDL. Như vậy, việc thống nhất quản lý quảng cáo trên YouTube về một đầu mối từ Trung ương là Bộ VHTTDL tới địa phương là các Sở VHTTDL sẽ không tạo ra xáo trộn và phù hợp với tinh thần của Chính phủ trong sắp xếp lại tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Ở địa phương, phân cấp quản lý theo ngành dọc như hiện nay dù tới được cấp sở nhưng lại chưa tạo đủ quyền lực cho UBND cấp quận, huyện, thị xã với cơ cấu tổ chức là Phòng Văn hóa - Thông tin. Trong khi quảng cáo trên     YouTube đã và đang tác động sâu rộng tới hầu khắp cộng đồng, từ thành thị tới nông thôn, vùng sâu, vùng xa. Như vậy, quản lý hoạt động quảng cáo nếu không tập trung về một đầu mối sẽ không thống nhất từ Trung ương tới địa phương, thiếu đi sự tham gia của cấp quận, huyện, làm giảm hiệu lực quản lý.

3. Tăng cường vai trò của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam

Trên thế giới, các nước đều thành lập Hiệp hội và Liên đoàn quảng cáo, có nhiệm vụ giám sát hoạt động của thành viên bằng bộ quy tắc cho từng phương tiện quảng cáo khác nhau; tư vấn, phổ biến kiến thức pháp luật và yêu cầu các thành viên tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về quảng cáo. Với cơ chế tự quản, tự giám sát, các tổ chức này giúp giảm áp lực quản lý cho cơ quan Nhà nước, nhanh chóng phát hiện và xử lý các sai phạm liên quan đến quảng cáo trên YouTube trên cơ sở của Bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn quảng cáo trên        YouTube, nhằm kịp thời ngăn chặn, giảm tác động tiêu cực tới đời sống kinh tế - xã hội. Tại Việt Nam, tính đến tháng 4-2018, thành viên của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam (VAA) trên cả nước là 392, tập trung chủ yếu ở Hà Nội (93 thành viên), Đà Nẵng (41 thành viên) và TP.HCM (136 thành viên) (5). Trong khi đó, theo thống kê, cả nước hiện có 7.000 doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo và số lượng lớn các cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo trên môi trường mạng chưa được thống kê chính thức. Với thành viên như hiện nay, VAA chưa thể phát huy hiệu quả vai trò tự quản, tự giám sát cũng như nâng cao vị thế của mình. Vì vậy, cần rà soát, sửa đổi quy chế, tổ chức lại hoạt động nhằm thu hút thành viên, nâng cao vị thế và phát huy vai trò tổ chức các hoạt động cũng như tăng cường giám sát, xử lý vi phạm trong tình hình mới.

4. Tổ chức lại Hội đồng Thẩm định sản phẩm quảng cáo

Việc thành lập Hội đồng Thẩm định sản phẩm quảng cáo (AAC) vào năm 2015 và ban hành Bộ quy tắc ứng xử trong hoạt động quảng cáo năm 2017 là nền tảng cho cơ chế tự quản hoạt động. Tuy nhiên, AAC được thành lập dưới sự quản lý của Bộ VHTTDL, thành viên chủ yếu là đại diện các Bộ, ngành và VAA mà thiếu vắng sự tham gia của các doanh nghiệp. AAC cũng không phải là một cơ quan tự vận hành độc lập, mang tính xã hội nghề nghiệp nên không khuyến khích được doanh nghiệp chủ động, có trách nhiệm trong việc đặt ra chuẩn chung, tuân thủ mà mang tính chế tài với sự can thiệp sâu của Nhà nước. Như vậy, hoạt động của AAC hiện nay mới chỉ dừng lại ở cơ chế “đồng quản” chứ chưa phải là tự quản.

Để phù hợp với thông lệ quốc tế, đảm bảo cơ chế quản lý mới với nguyên tắc minh bạch, thông thoáng và độc lập, việc tổ chức lại Hội đồng Thẩm định sản phẩm quảng cáo theo hướng gắn vào hoạt động của VAA là phù hợp với thực tiễn. Khi đó, Nhà nước sẽ không can thiệp sâu bằng các chế tài mà các tổ chức tự điều chỉnh theo bộ tiêu chuẩn chung với công cụ tham chiếu là Bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn quảng cáo trên YouTube.

Cơ chế tự quản sẽ được vận hành như sau:

Thứ nhất, với các sản phẩm quảng cáo trên YouTube không cần cấp phép, nếu bị các cơ quan chức năng khác phản ứng thì doanh nghiệp có thể đề nghị AAC xem xét. Đây là cơ sở để doanh nghiệp phản biện với các tổ chức đưa ra phản ứng.

Thứ hai, với các sản phẩm đặc biệt phải cấp phép trước khi quảng cáo trên YouTube, trong trường hợp bị từ chối cấp phép, doanh nghiệp có thể nhờ AAC làm việc lại với đơn vị cấp phép.

Thứ ba, nếu có khiếu kiện về nội dung quảng cáo trên YouTube không đúng, gây ảnh hưởng tới tổ chức khác thì các bên có thể làm việc với AAC để được giải quyết tranh chấp trên nguyên tắc độc lập và không có mâu thuẫn lợi ích giữa các bên.

Như vậy, ngoài chức năng thẩm định sản phẩm quảng cáo trên YouTube một cách độc lập theo cơ chế tự quản, chức năng xử lý các khiếu kiện, tranh chấp về quảng cáo trên YouTube của AAC phù hợp với thực tế phát triển của quảng cáo trên YouTube, khi tình trạng vi phạm diễn ra nhiều, phức tạp, các khiếu kiện và tranh chấp về quảng cáo sẽ gia tăng, cần phải có một đầu mối tiếp nhận, xử lý ngay từ ban đầu.

5. Sửa đổi, bổ sung một số văn bản quy phạm pháp luật

Quảng cáo trên YouTube phát triển nhanh, trong khi Luật Quảng cáo năm 2012 có nhiều nội dung không phù hợp với thực tiễn, cần sửa đổi và bổ sung trên quan điểm “Quản lý quảng cáo là quản lý về nội dung chứ không phải hình thức”.

Thứ nhất, cần làm rõ trong trường hợp nào quảng cáo trên YouTube bị coi là vi phạm pháp luật. Các tiêu chí để xác định các trường hợp vi phạm phải được luật hóa một cách chi tiết và cụ thể, bởi quảng cáo trên YouTube có rất nhiều sản phẩm/dịch vụ hàng hóa khác nhau, thậm chí hình thức quảng cáo mới xuất hiện là phát trực tiếp tại các cơ sở y tế, thẩm mỹ viện có hình ảnh phản cảm, vi phạm thuần phong mỹ tục nhưng chưa được pháp luật điều chỉnh.

Thứ hai, hiện nay YouTube có nhiều kênh riêng nhắm tới đối tượng là trẻ em và thanh thiếu niên. Nội dung là quảng cáo trá hình dưới dạng thông tin giải trí nhưng trẻ em không có khả năng nhận biết. Vì vậy, việc bổ sung các quy định trong Luật Quảng cáo đối với đối tượng này là cần thiết và phù hợp với thực tế.

Bên cạnh việc rà soát, sửa đổi Luật Quảng cáo 2012, cần thiết sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều của Nghị định 181/2013/NĐ-CP. Theo đó, tại Điều 15 quy định người kinh doanh dịch vụ quảng cáo trên trang thông tin điện tử xuyên biên giới có phát sinh doanh thu tại Việt Nam phải là doanh nghiệp có chức năng kinh doanh dịch vụ quảng cáo và hoạt động theo pháp luật Việt Nam. Quy định này không phù hợp với thực tế, bởi các tổ chức/cá nhân sở hữu trang thông tin điện tử xuyên biên giới như Google - công ty sở hữu YouTube ủy quyền thực hiện các hoạt động quảng cáo tại Việt Nam cho cả tổ chức và cá nhân. Với đặc điểm của YouTube, mọi cá nhân đều có khả năng tự sản xuất và phát nội dung quảng cáo dù với mục đích cá nhân hoặc kinh doanh tạo ra doanh thu. Như vậy, việc pháp luật không điều chỉnh đối tượng là cá nhân thực hiện quảng cáo có phát sinh doanh thu trên YouTube là thiếu sót.

Theo quy định tại Điều 14, Khoản 2, Chương 3, Nghị định số 181/2013/NĐ-CP về điều kiện hoạt động quảng cáo trên trang thông tin điện tử của tổ chức/cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới tại Việt Nam, trước khi thực hiện quảng cáo 15 ngày, chủ trang thông tin điện tử đó phải thông báo bằng văn bản cho Bộ VHTTDL về các nội dung như: tên, địa chỉ của người kinh doanh dịch vụ quảng cáo Việt Nam được ủy quyền thực hiện dịch vụ quảng cáo; ngành nghề kinh doanh chính của người kinh doanh dịch vụ quảng cáo Việt Nam được ủy quyền thực hiện dịch vụ quảng cáo. Quy định này cần được sửa đổi theo hướng thay đổi đối tượng bị điều chỉnh từ tổ chức/cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới sang đối tượng là tổ chức/cá nhân được ủy quyền thực hiện hoạt động quảng cáo trên trang thông tin điện tử xuyên biên giới tại Việt Nam. Việc sửa đổi đối tượng thực hiện sẽ phù hợp với thực trạng các trang thông tin điện tử xuyên biên giới dù có phát sinh doanh thu quảng cáo tại Việt Nam nhưng không đặt máy chủ tại Việt Nam, không có văn phòng đại diện tại Việt Nam để phối hợp thực hiện các yêu cầu của cơ quan quản lý.

Về chế tài xử phạt, hiện nay, Nghị định số 158/2013/NĐ-CP, ngày 12-11-2013, quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực VHTTDL và quảng cáo (6), sau 5 năm triển khai, đã bộc lộ những hạn chế, điển hình là chế tài quá thấp, chưa đủ sức răn đe, chưa kể những vấn đề còn chưa có quy định. Theo quy định tại Mục 2, Điều 55, Khoản 1 về vi phạm các quy định về quảng cáo trên báo điện tử và trang thông tin điện tử thì phạt tiền từ 2 triệu đồng đến 5 triệu đồng đối với hành vi không thông báo theo quy định về tên, địa chỉ, tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo Việt Nam thực hiện dịch vụ quảng cáo cho chủ sở hữu trang thông tin điện tử của tổ chức, cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới. Tuy nhiên, tại Điều 14, Khoản 2, Chương 3, Nghị định số 181/2013/NĐ-CP về điều kiện hoạt động quảng cáo trên trang thông tin điện tử của tổ chức/cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới tại Việt Nam, trách nhiệm thực hiện việc này là tổ chức/cá nhân cung cấp trang thông tin điện tử xuyên biên giới vào Việt Nam. Thực tế, YouTube, Google là công ty quản lý nhưng không đặt máy chủ tại Việt Nam và không có văn phòng đại diện tại Việt Nam, mọi hoạt động quảng cáo và nghĩa vụ thuế đều do tổ chức/cá nhân được ủy quyền thực hiện thay. Như vậy, việc quy định xử phạt với đối tượng là chủ sở hữu trang thông tin điện tử xuyên biên giới là không khả thi.

Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 5, mức xử phạt cao nhất đối với hành vi vi phạm là 5 triệu đồng, thấp nhất là 2 triệu đồng và biện pháp khắc phục hậu quả. Hiện nay, quảng cáo trên YouTube mang lại doanh thu rất lớn cho Google, chỉ riêng số tiền chuyển cho Google tại một ngân hàng ở Việt Nam trong năm 2016 đã là 222,4 tỉ đồng (7), việc đưa ra chế tài xử phạt thấp như hiện nay vừa không đủ sức răn đe vừa không tạo ra áp lực buộc các tổ chức/cá nhân hoạt động quảng cáo phải tăng cường kiểm soát các hành vi phạm pháp luật quảng cáo trên YouTube.

6. Ban hành Bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn quảng cáo trên YouTube

Nhiều nước trên thế giới đã ban hành bộ quy tắc về quảng cáo trực tuyến và quảng cáo trên YouTube, trong đó có quy định và hướng dẫn chi tiết để hoạt động quảng cáo trên phương tiện này không gây nhầm lẫn cho người tiêu dùng. Bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn quảng cáo trên YouTube cần thiết được xây dựng nhằm theo kịp sự phát triển liên tục của phương tiện quảng cáo này. Đồng thời, giúp cho cơ chế đồng quản được thúc đẩy và thực thi, trong đó người tiêu dùng đồng thời là người tham gia giám sát, quản lý hoạt động quảng cáo có căn cứ để xác định các vi phạm trên YouTube. Ngoài ra, Bộ quy tắc ứng xử và tiêu chuẩn quảng cáo trên YouTube còn là tài liệu giáo dục, tập huấn cho các cơ quan QLNN, các tổ chức nghề nghiệp; là sổ tay nghiệp vụ cho các cán bộ thực hiện nhiệm vụ quản lý quảng cáo trên YouTube.

7. Tăng cường phổ biến kiến thức pháp luật và thúc đẩy đồng quản lý

Quản lý quảng cáo trực tuyến ở Mỹ, Anh, Singapore và Trung Quốc được thực thi hiệu quả dựa trên cơ chế đồng quản lý, lấy người tiêu dùng và tổ chức, cá nhân hoạt động quảng cáo làm vị trí trung tâm. Tức là chỉ có một cơ quan điều phối làm nhiệm vụ thường trực để chủ động kết nối, triển khai hoạt động QLNN trong từng lĩnh vực chuyên ngành. Hầu hết các phát hiện sai phạm trong quảng cáo đều đến từ phản ánh của người tiêu dùng. Điều này khác với cách thức quản lý quảng cáo của Việt Nam là thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch và các sai phạm trong quảng cáo chủ yếu từ phát hiện của truyền thông, báo chí hoặc từ dư luận xã hội.

Để triển khai hiệu quả cơ chế đồng quản lý, việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về quảng cáo đóng vai trò quan trọng. Công cụ để triển khai việc này là hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật sát với thực tiễn; ban hành đầy đủ các quy tắc và quy chế đối với hoạt động quảng cáo trên từng phương tiện khác nhau, nhất là trên những phương tiện quảng cáo mới, có nhiều người sử dụng như YouTube. Chỉ khi nào người sử dụng YouTube đồng thời cũng là người tiêu dùng hiểu rõ về quyền và trách nhiệm của mình mà pháp luật đã ghi nhận thì khi đó, cơ chế đồng quản mới thực sự phát huy hiệu quả.

YouTube là phương tiện quảng cáo mới, được dự báo có tốc độ tăng trưởng nhanh trong những năm tới đây. Cùng với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, sự phát triển nhanh chóng của khoa học công nghệ và cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4, việc sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định của pháp luật về quảng cáo trên YouTube là tất yếu; xây dựng cơ cấu tổ chức, bộ máy quản lý tinh gọn, thống nhất, phù hợp là đòi hỏi mang tính thực tế, nhất là khi quảng cáo trên YouTube dần thay thế các phương tiện quảng cáo khác, trở thành lựa chọn hàng đầu của các doanh nghiệp. Để đáp ứng những đòi hỏi trên, đảm bảo thực thi pháp luật về quảng cáo hiệu quả, đi vào đời sống cần thiết phải xây dựng, áp dụng một mô hình quản lý mới, đảm bảo hiệu lực trong quản lý, hiệu quả trong thực thi, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, phù hợp với hội nhập quốc tế và với thực tế phát triển của quảng cáo trên YouTube thời gian qua cũng như trong tương lai.

_______________

1. Quốc hội, Luật Quảng cáo, số: 16/2012/QH13, ngày 21-6-2012.

2. Thủ tướng Chính phủ, Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo, Nghị định số 181/2013/NĐ-CP, ngày 14-11-2013.

3. Bộ VHTTDL, Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Văn hóa cơ sở, Quyết định số 4838/QĐ-BVHTTDL/QĐ-BVHTTDL, ngày 7-12-2017.

4. Bộ Nội vụ, Dự thảo về việc ban hành Nghị định của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 2018

5. Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam, Danh sách thành viên viên, google.com truy cập ngày 29-4-2018.

6. Thủ tướng Chính phủ, Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo, Nghị định số 158/2013/NĐ-CP, ngày 12-11-2013.

7. Hé lộ doanh thu khủng của Google, Facebook tại Việt Nam, tuoitre.vn.

Tác giả: Nguyễn Hoàng Long

Nguồn : Tạp chí VHNT số 411, tháng 9 - 2018