Hợp tác là một xu thế phát triển trong bối cảnh toàn cầu hóa, hiện đại hóa hiện nay. Hợp tác công tư diễn ra trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là kinh tế. Về phương diện văn hóa, mấy chục năm gần đây đã xuất hiện phương thức hợp tác công tư trong lĩnh vực bảo tồn di sản văn hóa nói chung và di tích lịch sử - văn hóa nói riêng. Tuy nhiên, trong hợp tác, các bên cần phải tuân thủ những nguyên tắc cơ bản để đảm bảo hoàn thành mục tiêu chung. Hợp tác công tư trong bảo tồn Khu di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Tràng An, tỉnh Ninh Bình là một trường hợp khá điển hình để nghiên cứu, đánh giá. Xuất phát từ trường hợp di sản Tràng An, bài viết đã đặt ra những vấn đề khi phát triển loại hình hợp tác này trong hiện tại và tương lai.

 Dự án cáp treo tại di tích và danh thắng Yên Tử do Công ty Cổ phần phát triển Tùng Lâm làm chủ đầu tư  - Ảnh: yentutunglam.com.vn

Trong mấy thập niên trở lại đây, từ phát triển đa thành phần kinh tế đã tạo ra một chiều hướng mới khác với thời kỳ trước. Đại hội Đảng lần thứ XIII năm 2021 đã xác định cơ cấu các thành phần kinh tế bao gồm: Kinh tế Nhà nước; Kinh tế tập thể; Kinh tế tư nhân; Kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Trong đó, kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Và thực tiễn cho thấy, trong nhiều lĩnh vực khác nhau, nổi lên là các thành phần kinh tế đã có những thành tựu rõ rệt xuất phát từ triển khai mạnh mẽ quan hệ hợp tác rộng rãi và đa dạng. Hợp tác giữa các chủ doanh nghiệp với các nhà khoa học và các nhà quản lý xã hội đã tạo ra bước đi vững chắc, đúng đường lối và có hiệu quả cao. Trong lĩnh vực văn hóa, thực tiễn đã có những hợp tác ở nhiều thể loại khác nhau (phim của Nhà nước và phim của tư nhân đầu tư sản xuất). Trong lĩnh vực bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, nhiều năm qua đã xuất hiện phương thức hợp tác giữa Nhà nước và các doanh nghiệp, đặc biệt trong hoạt động tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị di tích. Các doanh nghiệp có chức năng tham gia tu bổ di tích đều có nguồn nhân lực (các kiến trúc sư) đủ năng lực tham gia thực hiện vào hoạt động này. Nhiều công ty du lịch tổ chức hoạt động khai thác giá trị di tích phục vụ khách du lịch.

1. Những vấn đề chung về hợp tác công tư

Quan niệm về hợp tác công tư

Hiện nay, có nhiều quan điểm, định nghĩa về mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân hay hợp tác công tư (PPP), nhưng chưa có định nghĩa nào rõ ràng, thống nhất. Theo quan điểm của Ngân hàng châu Á, khái niệm hợp tác công tư “miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác” (1). Và đối tác công tư còn được hiểu là: “Khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này” (2).

Cục Quản lý đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư định nghĩa: PPP là hình thức Nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro. Theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định.

Theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư định nghĩa: Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công (3). Nghị định này quy định về lĩnh vực, điều kiện, thủ tục thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư; cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư của nhà nước tham gia thực hiện dự án; chính sách ưu đãi, bảo đảm đầu tư và trách nhiệm quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Đầu tư theo PPP là hình thức được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công (4).

Tại Việt Nam, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư quy định: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư là phương thức đầu tư thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP” (5). Như vậy, có thể hiểu mô hình hợp tác công tư là hình thức quan hệ giữa Nhà nước và tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển kinh tế, xã hội trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, trong đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình, sản phẩm hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định. PPP được hiểu là phương thức đầu tư trong đó khu vực công và khu vực tư trở thành đối tác thực hiện các dự án phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội để cung cấp dịch vụ công. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả hai bên, vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ phía tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân.

Những điểm chung cơ bản của PPP là: (i) Đây là thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân, được ký kết thể hiện bằng một hợp đồng có thời hạn dài; (ii) Các dự án PPP chủ yếu thực hiện trong lĩnh vực đầu tư hạ tầng để cung cấp các dịch vụ công vốn thuộc trách nhiệm của Nhà nước; (iii) Thông qua PPP, khu vực tư nhân thay mặt khu vực công cung cấp dịch vụ cho xã hội; (iv) Tùy theo từng dự án, một số rủi ro được chuyển giao ở mức độ phù hợp cho tư nhân.

Quan niệm về hợp tác công tư trong hoạt động bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa

Từ cách hiểu về hợp tác công tư nêu trên, có thể rút ra quan niệm hợp tác công tư trong bảo tồn di tích là phương thức đầu tư thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng, cần tuân thủ nghiêm túc những nguyên tắc cơ bản trong hợp tác công tư. Hợp tác này là việc huy động nguồn lực tài chính, nhân lực, tài nguyên tự nhiên, kinh nghiệm quản trị… để cùng nhau xây dựng chiến lược phát huy giá trị di tích một cách bền vững, trong đó đặt bảo tồn di tích là trung tâm, người dân quanh khu di tích là chủ thể, các doanh nghiệp là động lực để di tích trở thành tài sản, hướng tới cân bằng bảo tồn và phát triển, có khả năng thích ứng. Người dân, doanh nghiệp vừa có trách nhiệm, vừa có quyền lợi rõ ràng, được hưởng lợi từ di tích và cộng đồng sẽ ý thức hơn về di tích. 

2. Những nguyên tắc cần quan tâm trong hợp tác công tư

Tại Điều 7, Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư ban hành năm 2020 đã nêu ra 5 nguyên tắc cần tuân thủ: 1. Phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch; 2. Bảo đảm quản lý, sử dụng hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước trong dự án PPP; 3. Việc thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán nhà nước, giám sát dự án PPP phải bảo đảm không làm cản trở hoạt động đầu tư, kinh doanh bình thường của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP; 4. Bảo đảm đầu tư công khai, minh bạch, bình đẳng, bền vững và hiệu quả; 5. Bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, người sử dụng và cộng đồng.

Trong quá trình hợp tác sẽ có những điều chỉnh hợp lý và có thể phải dừng lại quá trình hợp tác khi phát hiện bên hợp tác bộc lộ những khiếm khuyết/sai phạm không khắc phục được. Trên thực tế, trong mô hình này “hiện nay có 3 đối tác quan trọng nhất đối với bảo tồn di tích đó là: Đối tác công là hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về di sản văn hóa đồng bộ và có trách nhiệm từ Trung ương đến địa phương; Đối tác là các doanh nghiệp mạnh (nhà nước và tư nhân) có chiến lược phát triển bền vững, lâu dài và một cộng đồng cư dân địa phương tự giác, nhiệt tâm ủng hộ; Đối tác trung gian là các nhà khoa học có tâm và có tầm làm chức năng tư vấn, kết nối hai đối tác công và tư.

3. Thực trạng hợp tác công tư trong hoạt động bảo tồn di tích hiện nay

Ở nước ta trong những năm gần đây, nhiều di tích đã có những hoạt động hợp tác công tư. Trường hợp di tích và danh thắng Yên Tử, dự án cáp treo do Công ty Cổ phần phát triển Tùng Lâm làm chủ đầu tư, ngoài ra, đơn vị này còn triển khai các dự án như cây xanh, điện, nước, viễn thông… tại di tích này. Tại di tích lịch sử và quần thể danh lam thắng cảnh Hương Sơn (chùa Hương), dự án cáp treo do công ty TNHH MTV du lịch Thái Bình (đơn vị thành viên của Tập đoàn Thái Bình Dương) làm chủ đầu tư. Để làm rõ hơn thực trạng hợp tác công tư trong bảo tồn di tích, người viết đã khảo sát trường hợp ở Khu di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Tràng An, Ninh Bình. Tư liệu khảo sát cho thấy, trong bảo tồn, tôn tạo di tích ở Ninh Bình đã áp dụng phương thức hợp tác công tư bao gồm: Ban Quản lý di tích danh thắng Tràng An và doanh nghiệp tư nhân Xuân Trường thực hiện hợp tác từ trước năm 2014 đến nay. UBND tỉnh Ninh Bình đã cho phép 2 đơn vị thực hiện các văn bản thỏa thuận về hợp tác trong hoạt động bảo tồn di sản văn hóa Tràng An. Ban Quản lý và Doanh nghiệp Xuân Trường là hai chủ đầu tư tham gia hợp tác. Đại diện Ban Quản lý di tích và danh thắng Tràng An cho biết: Trước năm 2014, doanh nghiệp Xuân Trường đã bố trí kinh phí tu bổ, tôn tạo các điểm tham quan, di tích; nạo vét sông, ngòi, hang, động; đồng thời xây dựng cơ sở hạ tầng trong khu du lịch... trên cơ sở đảm bảo được sự phát triển bền vững, lâu dài và không làm ảnh hưởng lớn đến sinh cảnh, sinh thái trong khu vực; doanh nghiệp này đã phối hợp cùng tỉnh và các bộ, ngành ở Trung ương xây dựng hồ sơ trình UNESCO xem xét công nhận Tràng An là di sản thế giới; tổ chức tốt việc khai thác di sản phục vụ cho du lịch (thu phí tham quan; chở đò, vận chuyển khách; tổ chức các dịch vụ phục vụ khách...); bảo vệ, bảo tồn di sản; giữ gìn vệ sinh môi trường, cảnh quan thiên nhiên trong vùng di sản và thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước theo quy định... (6). Cũng theo tác giả Đặng Văn Bài, “Tại từng khu di sản thế giới hiện nay cần phải quy định những doanh nghiệp chiến lược và những doanh nghiệp có nhận thức đúng đắn về sự hài hòa giữa văn hóa và kinh tế, mối quan hệ di sản văn hóa - du lịch, họ sẵn sàng bớt một phần lợi nhuận cho việc bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ di sản văn hóa”(7). Nhận định của các nhà khoa học đã thể hiện cần tuân thủ 1 trong 5 nguyên tắc trong hợp tác công tư là cần phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng, giải quyết tốt giữa kinh tế và văn hóa, giữa bảo tồn và phát triển.

Từ nghiên cứu hợp tác công tư trong hoạt động bảo tồn di tích, bước đầu có thể rút ra những mặt ưu điểm và hạn chế trong hợp tác công tư qua trường hợp Tràng An. Đại diện lãnh đạo Ban Quản lý Quần thể danh thắng Tràng An cho biết: Hợp tác công tư tại Quần thể danh thắng Tràng An mang lại nhiều lợi ích, đặc biệt người dân là đối tượng thụ hưởng được nhiều lợi ích nhất. Bên cạnh đó, mô hình này còn giúp cho việc khai thác sản phẩm du lịch được bền vững hơn, tạo ra nhiều hoạt động sinh kế hơn cho người dân như bán hàng, chèo thuyền, vận tải du lịch... Đồng thời, còn góp phần khôi phục lại các nghề thủ công truyền thống như: làng nghề chạm khắc đá Ninh Vân, làng thêu Văn Lâm, làng gốm Gia Thủy… tạo thêm nhiều công ăn việc làm cho người dân. Quần thể danh thắng Tràng An đã khẳng định được thương hiệu du lịch cả trong nước và quốc tế. Theo báo cáo của Ban Quản lý Quần thể danh thắng Tràng An, từ hơn 2,2 triệu lượt du khách (năm 2014), Tràng An đã đón hơn 4,6 triệu lượt (năm 2023), đem lại doanh thu 4.500 tỷ đồng. Và chỉ trong 3 tháng đầu năm 2024, Ninh Bình đã đón 3,9 triệu lượt du khách (trong đó có 339 nghìn lượt khách quốc tế), đem lại doanh thu 3.660 tỷ đồng (tăng xấp xỉ 46% so với cùng kỳ năm 2023). Cơ cấu kinh tế của Ninh Bình nhờ đó đã chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng ngành dịch vụ lên 47,1%. Số lao động trực tiếp tại Tràng An hiện có hơn 10 nghìn người, lao động gián tiếp hơn 20 nghìn người (8). Thu nhập của cộng đồng cư dân địa phương từ hoạt động du lịch nâng cao rõ rệt. Có thể dẫn ra trường hợp một người dân, bản thân đã chở đò gần 10 năm và 4 thành viên trong gia đình người này đều tham gia làm du lịch, 2 con gái đã tốt nghiệp đại học và đang đi làm quản lý cho một công ty du lịch ở gần nhà với mức lương từ 15-20 triệu đồng/ tháng (9). Nhìn chung, Quần thể danh thắng Tràng An là mô hình hợp tác quản lý, khai thác di sản có hiệu quả và đã cho thấy sự hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước và doanh nghiệp, cộng đồng.

Tuy nhiên, theo đại diện Ban Quản lý quần thể danh thắng Tràng An và đại diện đơn vị hợp tác là Doanh nghiệp Xuân Trường, sau thời gian đi vào vận hành, thu được những kết quả đáng ghi nhận, song vẫn còn các hạn chế chưa khắc phục được, tiêu biểu như: Thiếu hành lang pháp lý đối với hoạt động này, cụ thể chưa có các văn bản quy định chi tiết, cụ thể đối với hợp tác công tư trong quản lý di tích; Sự hiểu biết về mô hình hợp tác này còn hạn chế nên dẫn đến tâm lý e ngại của lãnh đạo các cấp trong quá trình chỉ đạo, định hướng cơ chế phối hợp triển khai từng hoạt động cụ thể ở khu di sản này; Sự liên kết giữa các bên (nhà quản lý, doanh nghiệp, nhà khoa học) chưa được thường xuyên nên dẫn đến việc triển khai công việc bị chậm tiến độ; Nguồn lực tài chính triển khai đối với khu di sản này bị vướng mắc nhiều cơ chế tài chính quy định…

4. Vấn đề đặt ra trong hợp tác công tư đối với hoạt động bảo tồn di tích hiện nay

Để tiếp tục phát huy hiệu quả mô hình “Hợp tác công tư” đang áp dụng trong Quần thể danh thắng Tràng An, cần giải quyết tốt các nhiệm vụ đặt ra trong hợp tác công tư:

Xây dựng hành lang pháp lý là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tài chính đối với lĩnh vực này. Các đơn vị khai thác phải tuân thủ chặt chẽ các quy định, chính sách pháp luật; Nhà nước phải thường xuyên xây dựng, hoàn thiện quy chế, quy định đồng thời với thanh tra, kiểm tra, định hướng và kịp thời để doanh nghiệp khai thác sản phẩm một cách bền vững nhất.

Tăng cường công tác đào tạo nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ở cả 3 khu vực Nhà nước, doanh nghiệp và cộng đồng.

Kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của các tổ chức quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới Tràng An để thực hiện tốt chức năng chỉ đạo hướng dẫn và kiểm soát định hướng hoạt động của mô hình “Hợp tác công tư”.

Tổ chức hội thảo khoa học đánh giá toàn diện các mặt tích cực và hạn chế của mô hình này để từng bước hoàn thiện cơ chế quản lý và phát huy hiệu quả tinh thần hợp tác về lâu dài.

Nghiên cứu và có cơ chế đầu tư tài chính đặc thù đối với hoạt động bảo tồn di tích có sự phối hợp công tư đảm bảo lợi ích cho các bên hợp tác.

Cần đặt ra các quy định những doanh nghiệp chiến lược và những doanh nghiệp có nhận thức đúng đắn về sự hài hòa giữa văn hóa và kinh tế, mối quan hệ di sản văn hóa - du lịch họ sẵn sàng bớt một phần lợi nhuận cho việc bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ di sản văn hóa.

Nhìn chung, trong mô hình hợp tác công tư về bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa với 4 đối tác trụ cột, đó là: Ðối tác công - hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về di sản; Ðối tác là doanh nghiệp với chiến lược phát triển bền vững; Ðối tác là cộng đồng cư dân địa phương; Ðối tác là các nhà khoa học có chức năng tư vấn, kết nối liên kết giữa Nhà nước - Doanh nghiệp - Người dân. Do đó, cần thiết phát triển các cơ chế đặc thù thúc đẩy hợp tác công tư song hành các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội như một cách tiếp cận bền vững. Cách tiếp cận này coi di sản là nguồn lực cho phát triển lâu dài, chú trọng tới nâng cao chất lượng nguồn nhân lực tại chỗ và hướng tới đối tượng thụ hưởng chính là người dân địa phương.

________________

1, 2. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, adb.org, 2008, tr.1, 1.

3. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, tr.2.

4. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ về Đầu tư theo hình thức đối tác công tư, tr.2.

5. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luật số: 64/2020/QH14, 18-6-2020.

6, 7, 9. Tư liệu khảo sát của nhóm tác giả thực hiện từ ngày 1 đến 10-10-2024.

8. Ban Quản lý danh thắng Tràng An, Báo cáo tổng kết hoạt động quản lý năm 2023 và định hướng, nhiệm vụ triển khai năm 2024, Ninh Bình, 2023, tr.10.

PGS, TS TRỊNH THỊ MINH ĐỨC - LƯU NGỌC THÀNH

Nguồn: Tạp chí VHNT số 587, tháng 11-2024